Energía renovable en Colombia: laberinto entre dos leyes

Carlos Mario Ramírez Guapacha
Coinvestigador del Programa Colombia Científica: Reconstrucción del Tejido Social en Zonas de Posconflicto en Colombia. Investigador del Centro de Pensamiento en Desarrollo Sostenible de la Universidad Nacional de Colombia. Investigador del Grupo de Trabajo Académico Cultura de la Calidad en la Educación de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Manizales. Investigador de la Articulación Congreso Academia y el Centro de Investigaciones y Altos Estudios Legislativos (Arca-Cael). camramirezgu@unal.edu.co

Marco Antonio Londoño Zuluaga
Alcalde de Supía (Caldas) 2020-2023. Integrante de la Comisión de Sabios por Caldas. Integrante del Centro de Pensamiento en Desarrollo Sostenible. Investigador del Arca-Cael. marco.londonozuluaga@gmail.com

Colombia, desde 1994, una vez se celebró la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), expidió una estrategia con el objetivo de promover la implementación de energías renovables. Posteriormente, generó normativas que promovieron que hoy las fuentes no convencionales de energía representen para la matriz energética del país el 10 %, a pesar de que el reto es alcanzar el 20 % al año 2030.

El artículo es un estudio acerca de las diferencias sustanciales que existen entre las leyes 1715 de 2014 y 1819 de 2016, que son quizá las responsables de que realmente esta transformación aún no se haya generado. Por ende, se plantea la expedición de una normativa que estandarice y flexibilice las temáticas ambientales, en verdad incentive financieramente los proyectos FNCER y, no menos importante, responda a la gran necesidad que tiene el país con respecto a la reglamentación precisa del proceso de consulta previa. En efecto, sí bien debemos proteger las comunidades étnicas, también se debe realizar en tiempos prudentes tal consulta para que no se inviabilicen los proyectos. La propuesta normativa se encuentra articulada.

con la propuesta entregada por la Comisión Internacional de Sabios 2019, en el Nodo 3: Colombia productiva, Sostenible y Competitiva, de manera que el país pueda cumplir con los compromisos adquiridos en el marco del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

Introducción. ¿Qué es la energía renovable?

A lo largo de la historia, el ser humano ha tenido a su disposición los recursos y las oportunidades adecuadas para su aprovechamiento. En la naturaleza, se encuentran los principales productores de energía del planeta: el viento, la luz, los ríos y el calor. Es bien sabido, por ejemplo, el origen de los combustibles fósiles, biomasas (plantas y animales), que con el paso de los años se transforman en recursos de uso común en nuestra sociedad industrializada. Estos recursos son utilizados para elaborar, entre otras cosas, energía. Así, podemos llamar energía, entonces, a la capacidad que tienen los cuerpos para desempeñar un trabajo, ya sea mecánico, de emisión de luz o de calor, etc. (Schallenberg et al., 2008).

Según los autores citados, las fuentes de energía pueden ser clasificadas en renovables y no renovables. Las energías renovables son aquellas “cuyo potencial es inagotable, ya que provienen de la energía que llega a nuestro planeta de forma continua, como consecuencia de la radiación solar o de la atracción gravitatoria de la Luna” (p. 16).

Estas son, fundamentalmente, la energía hidráulica, solar, eólica, biomasa, geotérmica y las marinas, conocidas en nuestra época como energías alternativas. Las energías no renovables, por su parte, existen en la naturaleza en una cantidad limitada, por lo tanto, “no se renuevan a corto plazo y por eso se agotan cuando se utilizan” (p. 17). Estas son el carbón, el petróleo, el gas natural y el uranio. Su uso se acelera año a año, hecho que se traduce en un detrimento progresivo del planeta.

Es por ello que, desde la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) en 1994, se promueve la instrucción de la conciencia pública con respecto a los problemas relacionados con el cambio climático a nivel mundial, donde 194 países —entre ellos Colombia— acuerdan la importancia de migrar a una estructura energética con fuentes no convencionales. A ello se suman los ODS que desde 2015 se han convertido en propósitos colectivos de transformación a escala mundial, los cuales buscan soluciones integrales a fenómenos de gran impacto social. El ODS 7, “energía asequible y no contaminante”, propone garantizar el acceso a una energía asequible y no contaminante, con lo cual se piensa entonces en expandir la infraestructura y mejorar la tecnología para estimular el crecimiento energético y a la vez ayudar al medio ambiente al invertir en fuentes de energía limpia, como la solar, eólica, biomasa y termal, entre otras.

Una legislación para la renovación energética

Diferentes actividades humanas esenciales para el desarrollo del aparato económico y social han causado deterioros irreparables en el mundo que habitamos. Por ello, desde hace algunos años se plantean alternativas estatales y gremiales que incluyen los ODS o Conpes en planes de desarrollo nacionales, buscando la renovación de los recursos y su utilización sensata. En Colombia, la Ley 1715 de 2014 es la disposición legal que da apertura al desarrollo y regulación de las energías renovables no convencionales al sistema energético colombiano.

Esta ley tiene por finalidad establecer un marco legal, instrumentos de acción y estímulos tributarios para promover el desarrollo y la utilización de las fuentes no convencionales de energía, principalmente aquellas de carácter renovable. En su ánimo por impulsar la creación de empresas que le apuesten a las energías limpias y renovables, subraya algunos beneficios que podrían obtenerse de invertir en proyectos de este tipo. Entre ellos se encuentra la reducción anual de su renta por los cinco años, del 50% del valor total de la inversión realizada. La exclusión del IVA en los equipos y servicios nacionales o importados que se destinen a la utilización de energía a partir de las fuentes no convencionales es otro beneficio importante. Estos gozarán también de exención del pago de los derechos arancelarios de importación de maquinaria e insumos destinados exclusivamente a labores de preinversión y de inversión de proyectos (art. 11, Ley 1715 de 2014).

Todo lo anterior contribuye satisfactoriamente a la recuperación de la inversión. Sin embargo, la aprobación de los incentivos no es tan sencilla y debe pasar por procesos administrativos que suponen tiempo y costos adicionales, que en ocasiones desmotivan a participar en proyectos de esta naturaleza. En primer lugar, es necesario consolidar una propuesta ante la Unidad de Planeación Minero Energética (Upme), perteneciente al Ministerio de Minas y Energía, donde al cabo de varios meses se aprueba, objeta o rechaza el proyecto. Si es aprobado, se requiere el visto bueno del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible —resoluciones 1283 de 2016 y 1303 de 2018—, para acceder a los incentivos tributarios. Igualmente, estímulos de exclusiones de IVA en la compra de equipos y maquinaria, nacionales o no, deberán obtener la certificación emitida por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (Anla) de equipos y servicios excluidos del impuesto.

En esta línea de incentivos tributarios a la formación de empresas sostenibles, se ha constituido la Ley 1819 de 2016 al adoptar una reforma tributaria estructural, que a su vez se torna incompatible con la Ley 1715 de 2014. A través de su artículo 99, se incluyeron las ventas de energía eléctrica de proyectos de fuentes no convencionales de energías renovables (FNCER), como rentas exentas a partir del año gravable 2018 y por quince años. Pero, por otro lado, esta ley imposibilita a los empresarios del sector de energía eléctrica con base en los recursos eólicos, biomasa o residuos agrícolas, solar, geotérmica o de los mares, para aplicar a los beneficios dispuestos por las dos leyes, es decir, la exención de la renta, de la que se trata en la Ley 1819 de 2016, no puede darse al tiempo con los beneficios de la Ley 1715 de 2014.

Esto causa un laberinto legislativo para las empresas que al haber aplicado a la primera ley —cuando la segunda no existía— ven marginados sus proyectos FNCER, que requieren el incentivo para continuar emprendiendo en el área. Además de ello, como lo expresa Londoño (2019), el beneficio obtenido “por el ahorro en impuestos de la Ley 1715 es incipiente para un proyecto tipo Pequeña Central Hidroeléctrica (PCH) con respecto a los beneficios de la Ley 1819” (p. 86), debido a las características e incentivos de cada una expuestos anteriormente. La última ley, además, tiene la condición de perentoriedad al haberse determinado exclusivamente para el periodo 2017-2032 (Londoño, 2019).

Con respecto a la aplicación de exención de renta en la Ley 1819, es importante mencionar que los promotores de proyectos de FNCER deberán también cumplir con dos requisitos fundamentales. El primero será “tramitar, obtener y vender certificados de emisiones de bióxido de carbono, de acuerdo con la reglamentación del gobierno nacional”. El segundo, “que al menos el 50% de estos recursos sean invertidos en obras de beneficio social en la región donde se opera” (p. 43).

Al estimular este sector, se ha establecido un incentivo adicional en el art. 175 de la Ley 1955 de 2019 del Plan Nacional de Desarrollo (PND) a partir del cual estarán exentos del IVA elementos empleados en proyectos de energía solar como: inversores, paneles solares y controladores de carga. Esta ley cuenta con la amplia ventaja de ser actualmente un proceso directo que no requiere trámite alguno para excepción del IVA en estos tres equipos, lo que no ocurre con las dos leyes antes enunciadas.

¿Cómo apostarle a la energía renovable?

En aras de incentivar verdaderamente el sector de la FNCER, se deberá legislar para que dé cierto modo la normatividad ambiental aplicable a dichos procesos se flexibilice o, en su defecto, se estandarice debido a que procesos de esta índole ante las autoridades competentes son engorrosos y de amplio trámite.

De otro lado, es importante precisar que ambas leyes mencionadas, si bien incentivan la implementación FNCER, no son suficientes. En primer lugar, porque son leyes excluyentes; en segundo lugar, porque una vez hecho el análisis financiero para un proyecto de difícil rentabilidad, el impacto de estas no es considerable. Por poner un ejemplo, para proyectos fotovoltaicos o eólicos, que son menos rentables que otros, el efecto será bajo y, por ende, no habrá incentivo.

Con base en lo anterior, se hace urgente modificar la Ley 1715 de 2014 en lo que respecta al descuento de la inversión vía renta por un período no inferior a los 15 años o que se genere una discusión financiera para determinar un período prudente.

En lo que respecta a la Ley 1819 de 2016, lo primero es generar que esta y la anterior ley puedan aplicarse al mismo tiempo, y que el período de descuento no se disminuya en el tiempo y, por lo tanto, sea más de quince años.

Ahora bien, y buscando generar un debate que deberá darse de manera urgente por el desarrollo sostenible de nuestras regiones, si bien es importante y necesario garantizar los derechos de las comunidades étnicas del país, al mismo tiempo es relevante que los trámites de la consulta previa se realicen en tiempos prudentes y sin que le signifiquen a los inversionistas y desarrolladores de proyectos erogaciones de dinero que puedan afectar excesivamente su rentabilidad.

Referencias

Londoño, M.A. (2019). Evaluación financiera de un proyecto hidroeléctrico a partir del análisis de las leyes 1715 de 2014 y 1819 de 2016. Estudio de caso de una compañía del sector eléctrico. Medellín: Universidad Eafit.

Congreso de la República. Ley 1715 de 2014.


Congreso de la República. Ley 1819 de 2016.


Congreso de la República. Ley 1955 de 2019.

Schallenberg, J. C. et al. (2008). Energías renovables y eficiencia
energética. S. l.: Instituto Tecnológico de Canarias

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