La contratación del servicio público de la educación en Bogotá: apuestas y desafíos

Carolina Guevara
Abogada de la Universidad Libre y doctora en Administración Pública de la Universidad Grenoble, Alpes, Francia.Miembro del Grupo de investigación La Educación al Derecho.

La educación contratada es un   tema de mucha importancia por   los recursos que se comprometen en cada proceso contractual   y por las expectativas que genera como una herramienta para   mejorar el acceso y la calidad   del servicio educativo. Aunque   los gobiernos locales en Bogotá   han sustentado la suscripción de   contratos de concesión y para la   administración del servicio educativo en los buenos resultados   de los colegios concesionados, en términos prácticos existe evidencia que indica la eficacia   moderada de estos esquemas   de gestión para satisfacer el de recho a la educación. Algunos de   los retos para mejorar el diseño   institucional que sustenta la educación contratada son contener   la inflación legislativa en el tema   y establecer parámetros objetivos   para contratar. El artículo concluye resaltando que estas acciones   son necesarias para contener la   creciente politización del sistema   educativo y la posibilidad de que   en este aniden prácticas indebidas que oscilan entre el clientelismo y la corrupción.

Las controversias sobre la educación contratada1 son constantes en Bogotá y se remontan a los primeros contratos de concesión que celebró el Distrito Ca pital2. Estas polémicas tienen como trasfondo, en general, dos posturas ideológicas sobre el rol del Estado en la satisfacción de un derecho fundamental3y en la prestación del servicio público educativo (Corte Constitucional, C-284 de 2017). Para algunos, la educación contratada es una forma de privatizar el servicio educativo4, en tanto que para quienes defienden la contratación del servicio se trata de un buen mecanismo para incrementar el acceso al sistema educativo y la calidad de este. 

Pese al escepticismo que ha suscitado la celebración de los contratos de concesión5y de los de administración del servicio público educativo, durante el segundo mandato de Enrique Peñaloza se realizaron dos licitaciones para contratar la administración del servicio educativo. En este escenario, en el que se comprometieron recursos cercanos a los $1186 millones y en el que está en juego la satis facción del derecho fundamental a la educación de miles de estudiantes, resulta pertinente plantear reflexiones que contribuyan a incrementar la calidad de los debates y a la construcción de la política pública sobre el tema. En este orden de ideas, este artículo busca plantear elementos de análisis sobre las apuestas y los desafíos en materia de educación contratada. 

1 En enero de 2020 se generó una polémica en el país, por las presuntas anomalías en la ejecución de contratos para la prestación del servicio educativo en Bogotá. Estas dificultades impulsaron al Distrito Capital a diseñar un plan de contingencia para atender a 4000 estudiantes (aproximadamente) matriculados en colegios en construcción, algunos de estos con avances de entre un 18 % y 64 %(Secretaría de Educación del Distrito, 28 de enero de 2020). 

2 Estos contratos se celebraron durante la primera administración de Enrique Peñalosa, entre 1998 y 2000. En este periodo de gobierno, se formularon y suscribieron contratos de concesión en el sector educativo que buscarían, entre otros, resolver problemas en la cobertura del sistema educativo en Bogotá. Se ha calculado que para la época contaba con 100 000niños y jóvenes de estratos 1 y 2 que estaban fuera de este sistema. También se habría buscado mejorar la calidad educativa, cerrar las brechas entre la educación pública y la privada y resolver dificultades con la gestión, ocasionada en rígidos sistemas de contratación y escasos sistemas de evaluación de estudiantes y docentes. 

3 Sobre los componentes básicos del derecho a la Educación, véase Guevara (2015).  

4 El gremio de los docentes es uno de los que más cuestiona la educación. A este respecto, argumenta, en esencia, que tal esquema de administración convierte a la educación en un sistema de mercado, que impacta de manera negativa la estabilidad docente(Trujillo,2016).  

5 Este fue notablemente el caso de la administración del Alcalde Gustavo Petro (2012-2015), que apostó por el fortalecimiento de la oferta pública, más que por la celebración de con tratos para la administración del servicio educativo (Alcaldía Mayor de Bogotá, s. f.).  

El primer eje de reflexión se relaciona con el incremento de la accesibilidad al sistema educativo. La contratación del servicio educativo habría permitido a estudiantes de localidades en el Distrito, con deficientes niveles   de oferta, garantizar el acceso de niños, niñas y jóvenes al sistema educativo (Secretaría de Educación del Distrito, 2018). Pese a lo señalado, el acceso y la cobertura de oferta educativa pública siguen siendo deficientes frente a la am plísima oferta privada6.El desafío para la administración distrital, entonces, es mesurar la eficiencia económica de la política pública que privilegia la educación contratada.  Se trata sencillamente de que los enormes recursos que se destinan a la contratación del servicio educativo podrían invertirse en la oferta oficial con el fin de cerrar la brecha entre los prestadores privados y la oferta pública.  

Otra de las apuestas que frecuentemente justifican acudir a la contratación del servicio es mejorar la calidad7 de la educación. El argumento más frecuente de la ad ministración distrital es que los contratos en concesión   tendrían óptimos resultados en las pruebas Saber. No obstante, los resultados de estas pruebas son poco concluyentes, para afirmar de manera categórica que los colegios en concesión y en administración ofrecen, en todos los casos, una educación de mejor calidad que la que se imparte en las instituciones oficiales. Lo anterior porque la calidad educativa es un aspecto que va más allá de los resultados de los estudiantes en pruebas estandarizadas.  Así, el atributo de calidad en la educación se vincula con las tasas de deserción, el uso y la gestión de los recursos e instalaciones, el ambiente escolar, la jornada (única) y las óptimas condiciones económicas y laborales de los docentes. Es importante resaltar que la cuestión docente es mínimamente considerada en los contratos de concesión y de administración del servicio educativo. De hecho, la educación contratada genera que el cuerpo docente se vea abocado a trabajar más horas, tenga menos seguridad laboral, salarios bajos y dificultades en sindicarse (Termes,  Verger y Bonal, 2017). En definitiva, los mejores resulta dos en calidad educativa que se invocan, y que se atribuyen a los óptimos resultados en las pruebas Saber, dejan de lado una serie de factores y aspectos sustanciales cuando se mide este componente de la educación. 

Finalmente, la educación contratada le apuesta a cerrar las brechas educativas. Este es un tema importante, cuan do se tiene en cuenta que uno de los grandes problemas del país y del Distrito es lo que algunos autores no dudan en calificar como “apartheid educativo” (García, Espinosa, Jiménezy Parra, 2013). La revisión de los indicadores sobre la contribución de la educación contratada para disminuir brechas de todo tipo muestra nimios aportes, ya que el sistema educativo se sigue caracterizando por su heterogeneidad y por las reducidas posibilidades de movilidad social que reproducen las desigualdades de origen (Termes, Verger y Bonal, 2017).  

Con estos supuestos, son varios los desafíos en materia de educación contratada. El primero, a nivel nacional, es frenar la inflación normativa8 que caracteriza el tema. El exceso de leyes, decretos y resoluciones genera una duplicidad de funciones entre la Nación y las entidades territoriales, riesgos de ineficiencia e ineficacia en la gestión y de inseguridad jurídica. En este escenario, de inflación legislativa, se deben propiciar espacios de reflexión, in vestigación y análisis sobre los pilares conceptuales y los objetivos que debe colmar la educación contratada.  

Otro desafío es asegurar la eficiencia y la eficacia de los arreglos normativos a través de los cuales se fijan los lineamientos para justificar la necesidad de acudir a la contratación. En la práctica, los estudios de insuficiencia y limitaciones suelen ofrecer alternativas de solución, limitadas y escuetas, para cumplir con el principio de progresividad en materia educativa. Es así como los planes de mitigación de la educación contratada son mínimamente desarrollados en los estudios a través de los cuales se han justificado, por citar un caso, los dos últimos procesos para contratar el servicio educativo en Bogotá. Con el objetivo de verificar y asegurar la pertinencia de los estudios que avalan los procesos contractuales, los controles a estos, como el que realiza el Ministerio de Educación Nacional (MEN), deben fortalecerse. En consecuencia, las observaciones que hace el MEN a tales estudios deberían tener un carácter vinculante en términos de aprobar o improbar los estudios. 

Un último reto es realizar ajustes al diseño institucional vigente para contener la politización del sistema educativo. La historia del país muestra que la gestión privada de los asuntos y de los recursos públicos no siempre es la mejor solución. El riesgo de que los recursos de la educación sean el objeto de prácticas indebidas (clientelismo y la corrupción) siempre está latente y es alto, así como también que no se satisfaga plenamente el derecho a la educación.

6 Según datos de la Secretaría de Educación del Distrito (2018), la oferta educativa privada en Bogotá alcanzo un 80 %. 

7 Sobre la multidimensionalidad del término y la complejidad de mesurar la calidad, véase: PNUD (2015). Educación de calidad: para una ciudad y un país equitativos.

Referencias 

Alcaldía Mayor de Bogotá (s. f.). Plan de Desarrollo 2012-2016.  Bogotá Humana. Recuperado de https://tinyurl.com/ y4n5zbcf Corte Constitucional, Sentencia C-284 de 2017.  García, M., Espinosa, J. R., Jiménez, F. y Parra, J. D. (2013). Se parados y desiguales: educación y clases sociales en Colombia.  Recuperado de https://www.dejusticia.org/wp-content/uploads/2017/04/fi_name_recurso_591.pdf  Guevara, C. (2015). El derecho a la educación en el sistema constitucional colombiano. Bogotá: Secretaría de Educación del Distrito. Recuperado de https://repositoriosed.educacion bogota.edu.co/handle/001/828 PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) (2015). Educación de calidad: para una ciudad y un país equitativos. Bogotá: PNUD/ Secretaría de Educación del Distrito. Recuperado de https://repositoriosed.educacionbogota. edu.co/handle/001/963 Secretaría de Educación del Distrito (2018). Estudio de insuficiencia educativa de Bogotá para 2019. Recuperado de  https://www.educacionbogota.edu.co/portal_matriculas/ sites/default/files/inline-files/PW_Estudio_Insuficiencia_2018_SED_OAP_0.pdf  Secretaría de Educación del Distrito (28 de enero de 2020).  En marcha, plan de contingencia para atender estudiantes matriculados en colegios en construcción. Recuperado de https://educacionbogota.edu.co/portal_institucional/ node/7281 Termes, A., Verger, A. y Bonal, X. (2017). Mitos y asunciones de las escuelas chárter: un análisis de los colegios en concesión de Bogotá. Educação&Sociedade, 38(141), 911-934. Recuperado de https://tinyurl.com/yy23rtga  Trujillo, E. (2016). Análisis de la alianza público-privada, “Colegios en Concesión”, como estrategia del sistema educativo público en la ciudad de Bogotá (Tesis de maestría). Universidad Javeriana, Bogotá. Recuperado de https://tinyurl. com/y5zktgn9     

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