Hay un frecuente argumento empleado por los últimos gobiernos colombianos, según el cual, debido a que supuestamente la Constitución Política impide otorgar be cas, la financiación de estudios de posgrado debe hacerse bajo la modalidad de créditos condonables. En el presente artículo, nos proponemos objetar este argumento mostrando que, aunque están constitucionalmente prohibidas las donaciones de recursos públicos a particulares como regla general —debido a los malos usos de tales recursos en el pasado—, no lo están cuando se hacen para cumplir los fines del Estado social de derecho en materia de educación y deben ser aprobadas por vía legislativa. Así, dadas las implicaciones negativas del modelo de créditos condonables en la formación educativa de alto nivel, sostenemos que el Congreso debe asumir su tarea pendiente de discutir una ley de becas que promueva de manera eficaz la construcción de ciencia, tecnología y desarrollo humano en el país.
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Transformar la política de formación de alto nivel en Colombia, esto es, pasar de un modelo de créditos condonables a un modelo de becas reales, implica superar el infundado reparo según el cual la Constitución Política impide otorgar becas y que, en virtud de ello, la financiación de estudios de posgrado debe hacerse bajo la modalidad de créditos condonables. Con el fin de refutar este argumento, presentamos un análisis de las disposiciones constitucionales al respecto y evidenciamos que no hay una prohibición para la formulación de una ley de becas. Más bien, la construcción de tal ley es una tarea pendiente del Congreso ante las múltiples demandas de la comunidad académica y los estándares internacionales de educación.
La prohibición que sustentaría la supuesta imposibilidad de otorgar becas completas se encuentra en la primera parte del artículo 335 de la Constitución Nacional, el cual señala que “ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado”. Ella encuentra su sentido en la proscripción de donaciones de recursos públicos a particulares para evitar lo que antes de 1991 se conoció como “auxilios parlamentarios”, y que ahora se conoce coloquialmente como “mermelada”. Esto porque, en vigencia la Constitución de 1886, congresistas, asambleas departamentales y concejos municipales tenían poder de otorgar recursos públicos para “fomentar empresas útiles y benéficas dignas de estímulo y apoyo” (Constitución de 1886, art. 76), lo que en la práctica significó que los políticos utilizaran recursos públicos sin control alguno para aumentar sus caudales electorales y sus redes clientelares.
Así, la prohibición tiene sentido cuando no hay control sobre la destinación de los recursos, pero no implica que se elimine la función social del Estado. Esto es claro en las excepciones contempladas en el artículo 335, cuyo sentido es que los recursos públicos no sean manejados con criterios de derecho privado, sino con criterios de justicia distributiva que atiendan al interés general y a los fines esenciales del Estado (Corte Constitucional, C-372, 1994). También lo es en la interpretación que reiteradas veces ha hecho la Corte Constitucional sobre el artículo 335: a Constitución no prohíbe que el Estado transfiera a los particulares, sin contraprestación económica, re cursos públicos, siempre y cuando tal transferencia tenga un sustento en principios y derechos constitucionales expresos. Esa es la única forma de armonizar la prohibición de los auxilios y donaciones [CP, artículos 355] con los deberes sociales de las autoridades colombianas, que derivan de la adopción de la fórmula política del Estado social de derecho [CP, art. 1.o] y de los fines que le son inherentes [CP, art. 2º], entre los cuales ocupa un lugar preponderante la búsqueda de un orden justo, en donde la igualdad sea real y efectiva [CP, artículos 2 y 13]. (Corte Constitucional, C-251, 1996, fundamento jurídico 5)1 Esta interpretación de la Corte está en sintonía con las excepciones del artículo 335 de la Constitución Política, que permiten el otorgamiento de donaciones para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Así, la primera excepción a la prohibición reza:
El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional regla mentará la materia.
Además, hay otras tres excepciones: 1) la asignación de recursos a sectores especialmente protegidos en forma de subsidios (ejemplos de estos son los artículos de la Constitución: 43, 46, 48, 50, 51, 52, 64, 69, 71, 305 n.o 6, 368); 2) la asignación de recursos a proyectos de ciencia y tecnología mediante leyes2, es decir, subsidios dirigidos a desarrollar disposiciones constitucionales como la autonomía universitaria o la promoción y el fomento del acceso a la cultura por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional; y 3) donaciones entre entidades públicas.
1 Esta interpretación ya se había sostenido con anterioridad en las sentencias C-506/94 y C-205/95. Una decisión relativamente reciente reiteró la jurisprudencia: la Sentencia C-027/16, que revisa el art. 10 (parrs. 62-73) del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
2 Según la Sentencia C-152/99. M. P.: Eduardo Cifuentes Muñoz, el desarrollo del artículo 71 corresponde al legislador.
En resumen, están constitucionalmente prohibidas las donaciones de recursos públicos a particulares como regla general, pero están permitidas: 1) mediante contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro, y 2) cuando se otorgan como subsidios que realizan los fines esenciales del Estado y son establecidas mediante leyes.
Ahora bien, los créditos condonables que el Gobierno Nacional otorga a través de Minciencias o de los entes territoriales para financiar la formación de alto nivel en el país funcionan bajo la modalidad 1), mediante contratos entre el Gobierno (nacional, departamental y municipal) y las entidades privadas sin ánimo de lucro (como Colfuturo, o la Fundación Ceiba), reglamentados mediante el Decreto 092 de 2017 y conocidos como contratos de apoyo. Estos créditos se convierten en una donación permitida por la Constitución si el deudor cumple los requisitos para eximirse del pago, aunque se regulan por el derecho priva do y no cuentan con criterios claros de justicia distributiva para cumplir los fines esenciales del Estado; razón por la cual, si la modalidad 2) se presenta como la alternativa deseable y que requiere como respaldo una ley (facultad que no se encuentra en el Ejecutivo), el Congreso debe asumir su tarea pendiente de discutir una ley de becas.
Ahora, hay al menos tres razones por las que la política de créditos condonables, en lugar de fomentar, actúa en detrimento del propósito constitucional.
En primer lugar, la falta de criterios unificados y estables en el tiempo en las convocatorias hace evidente que al establecer los requisitos de condonación del crédito no tienen en cuenta los tiempos y dinámicas propias de la investigación científica. Priman las consideraciones burocráticas que poco o nada tienen que ver con criterios científicos y eso redunda negativamente en la calidad de las investigaciones.
En segundo lugar, aumenta la presión psicológica, ya de por sí alta3, de los estudiantes doctorales, pues el crédito se puede convertir en una deuda de hasta quinientos millones de pesos en caso de no cumplir con condiciones que no siempre están bajo su control. Esta presión añadida juega en contra de las investigaciones y de la formación de un cuerpo de científicos que puedan dinamizar y estimular la construcción de conocimiento en el país.
En tercer lugar, como están funcionando los créditos condonables, la regulación de un derecho y un servicio público como la educación superior queda supeditada a la suscripción de acuerdos individuales regulados por el derecho privado. El resultado de este erróneo enfoque sobre el derecho social ha hecho que los estudiantes acudan ante los tribunales para reclamar sus derechos fundamentales 4, lo que muestra un fallo evidente en una política pública que debería resolverse en el ámbito legislativo y no en el judicial.
3 Diversos estudios han demostrado que los estudiantes doctorales son más propensos a sufrir depresión y ansiedad (Barrecheguren, 2018; Lozano, 2019; Monterrosa, 2018; entre otros).
Si a estos tres puntos añadimos la ausencia de una política discernible a mediano y largo plazo que facilite la vinculación de los doctores al sector productivo y a los sistemas de investigación, es claro que los colombianos empiezan su vida profesional no tienen incentivos para iniciar y llevar a término estudios doctorales. Por estos motivos, Colombia no se encuentra más cerca de solucionar su atraso histórico en ciencia e investigación.
Y, por estas razones, dado que la Constitución no establece que la ejecución de estos recursos deba hacerse bajo la modalidad de créditos, sino que también puede realizar se directamente mediante la modalidad 2), como subsidios (becas) enmarcados en los planes nacionales y seccionales de desarrollo, y ejecutados por entidades sin ánimo de lucro, ella se presenta como una alternativa deseable. Esta modalidad puede reglamentarse por vía legislativa para garantizar el derecho a la educación y aportar al crecimiento de la ciencia y la tecnología en el país como deber y fin esencial del Estado. En un país tan atrasado como Colombia en producción de ciencia y en formación doctoral, la financiación del acceso a la educación de alto nivel mediante créditos no es la indicada para ubicar al país a la par del promedio de la región y posicionarlo al nivel de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde).
En suma, el enfoque inadecuado de la política educativa de educación superior de alto nivel basada en créditos está generando altos costos para el Estado, además de despolitizar el debate y dejarlo, en el mejor de los casos, en manos de la Corte Constitucional y su revisión discrecional, y alejándolo del Congreso, que es el organismo que cuenta con las credenciales democráticas para tomar decisiones vinculantes colectivamente. Además, como se mostró, no hay un impedimento constitucional para la promoción de una ley de becas para la formación de alto nivel en el país. Así, corresponde al Congreso legislar en favor de todos los ciudadanos y de la construcción de ciencia y tecnología en el país con la promoción de una ley de becas que reemplace la política de corto alcance de créditos condonables vigente.
4 Algunos de estos casos han sido seleccionados por la Corte Constitucional, por ejemplo, Natalia Palacios Rojas (T 677/2004), María del Pilar Donado Godoy y Xavier Fargetton (T-715/2014), Heyder Carlosama López (T-229/2016) y Juan Gabriel Gómez Albarello (T-309/2016), entre otros. Además, están en curso múltiples procesos contenciosos que exigen el re paración directa de los daños ocasionados a los estudiantes, desde psicológicos y materiales hasta en el proyecto de vida (que pueden ser irreparables).
Referencias
Barrecheguren, P. (26 de marzo de 2018). La tesis doctoral es perjudicial para la salud mental. El País. Recuperado de https://tinyurl.com/y2sd7jg3 Corte Constitucional. Sentencia C-372 de 1994. M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. Corte Constitucional. Sentencia C-506 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz. Corte Constitucional. Sentencia C-205 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Corte Constitucional. Sentencia C-251 de 1996. M. P. Alejandro Martínez Caballero. Corte Constitucional. Sentencia C-152 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Corte Constitucional. Sentencia T-677 de 2004. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Corte Constitucional. Sentencia T-715 de 2014. M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Corte Constitucional. Sentencia C-027 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa. Corte Constitucional. Sentencia T-229 de 2016. M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. Corte Constitucional. Sentencia T-309 de 2016. M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. Lozano, V. (7 de octubre de 2019). El coste mental de la carrera investigadora. El Salto. Recuperado de https://tinyurl. com/y5soh4hp Monterrosa, H. (28 de marzo de 2018). Estudiar un doctorado aumentaría el deterioro de la salud mental. La República. Recuperado de https://tinyurl.com/y3sh89bc
